近年来，在土地财政下降与化解地方债务的背景下，多地以国有资源资产化、资产证券化和资金杠杆化(以下简称“三资三化”)推进国有资源、资产、资金统筹盘活，以资源变资产、资产变资本、资本促发展为闭环，通过确权确值、市场化处置、资产证券化、资金杠杆运作，实现国有资源资产资金从分散到集中、从闲置到增值，旨在促进财政模式转型、拓宽化债资金来源、推动城投市场化转型。
目前，“三资三化”改革已在多省落地见效，盘活规模与国资收益显著提升，对补充财政收入、助力化债、城投转型和提升资源配置效率具有积极作用。同时，在实践中存在区域分化显现、经济利益和公共利益失衡、收入不可持续和加重城投企业债务负担等尚需完善之处。
未来，“三资三化”改革需从规模导向转向质效导向，坚持分类盘活、规范运作、长效运营、统筹协同、差异化推进，严格区分公益与经营性资产。重点防控新增隐性债务、国有资产流失、收益不可持续、城投转型不及预期、公共利益受损五大风险，保障改革可持续、防风险、惠民生。
一、“三资三化”政策背景与改革动因
近年来，随着房地产行业下行，全国土地出让收入大幅收缩。2025年，全国政府性基金预算收入57703.55亿元，较2021年历史峰值下降41.13%,主要原因为地方国有土地使用权出让收入下降所致。土地出让收入作为地方财政的重要资金来源，地方政府长期对“土地财政”存在较大依赖。“土地财政”承压导致地方政府需寻找新的财力来源填补财政缺口，存量国有资源和国有资产盘活收入成为重要财力来源之一。与此同时，地方政府债务风险逐步累积，中央持续出台多项强有力的化债举措。在化债背景下，地方政府需要在不新增隐债的前提下拓宽化债资金来源，通过盘活地方存量资源资产并转化为可支配财力资金，既能有效缓释地方债务压力、稳妥推进化债工作，更能助力构建财政收支的良性循环体系，推动财政转型。在“土地财政”难以为继和化解地方政府债务风险的背景下，中央和地方陆续出台盘活资产的相关政策，助力地方财政转型。
二、 “三资三化”可盘活资产的范围、盘活方式与核心目标
“三资三化”是指以国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化为核心的国有“三资”(国有资源、国有资产、国有资金)管理改革。“三资三化”可盘活资产的类型主要包括资源类、资产类和资金类。具体情况见图2.1。对于资源类，需要科学规范开展“确认、确权、确值”,进而推进国有资源资产化；对于资产类，主要通过“用售租融”等方式，推进国有资产证券化；对于资金类，主要通过深化零基预算改革，重构政府引导基金体系，推动国有资金杠杆化。盘活方式方面，湖南和湖北均主张“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”，实际操作层面包括市场处置变现、资产证券化融资、向地方国企注入、出让特许经营权、对外出租闲置资产等。
“三资三化”核心目标是“三变”，即构建“分散变集中、资源变资产、资产变资本”的价值闭环。“分散变集中”主要通过建立统筹和跨部门协作机制，把地方“散乱小”的资源资产集中起来统一管理，实现资源资产的高效管理。“资源变资产”主要通过对不能交易、计价、融资的自然资源和公共资源进行“确认、确权、确值”,变成可计量、可确权、可运营的资产。“资产变资本”主要通过市场化运作，将静态资产变成可以撬动社会资金的“资本”。
整体看，“三资三化”管理改革是地方应对土地财政下滑、化解债务风险、推动财政转型的重要举措，核心是通过递进式资本化运作盘活存量“家底”,构建“资源变资产、资产变资本、资本促发展”的价值闭环。
三、 “三资三化”阶段性成效
2025年底，全国主要省份积极推进“三资三化”相关工作，并在此过程中获得较大的财力补充；其中湖南省、湖北省、吉林省和江苏省等省份“三资三化”成果较为突出。
“三资三化”改革对财政收入的拉动作用最为直接地体现在非税收入中的国有资源(资产)有偿使用收入指标上。2024年，全国国有资源(资产)有偿使用收入17816.67亿元，较2021年增长76.74%。
2026年全国两会期间，多个省份在政府工作报告或代表团活动中提及“三资三化”改革成效，“三资三化”也已纳入2026年全国政府工作报告的政策框架。从部分省份具体“三资三化”情况看，湖北省、湖南省和吉林省等省份成效较为突出。
湖北省：湖北省“三资三化”工作已从清查摸底全面迈入资产盘活与价值运营的新阶段，主要涵盖宏观国有“三资”与农村集体“三资”两大领域。在宏观层面，湖北全力推进国有资源资产化、资产证券化与资金杠杆化；全省已清理出国有“三资”高达21.5万亿元；通过改革，武汉、黄石等试点地区已盘活资产超2000亿元，撬动社会融资2300多亿元，企业资产证券化发行规模同比增长近2倍，有效缓解了地方财政与化债压力。在基层层面，农村集体“三资”通过全域清产核资与数字化监管实现了“阳光交易”;黄冈市农村产权年交易额突破24亿元，部分农村资产发包溢价率高达376%;2025年湖北省全年盘活国有“三资”3000亿元以上，湖北省国有资源(资产)有偿使用收入为779.07亿元，较2021年增长354.32%。
湖南省：湖南省作为全国“三资三化”改革的先行者，在宏观化债、国企提质与农村盘活三大领域均取得了显著成效。在宏观层面，湖南超额完成了地方化债任务。2025年全省年度化债任务完成率高达120%,债务结构明显优化，并推动全省304家融资平台退出，有效降低了系统性金融风险。在中观与微观层面，改革成效显著。县域与国企通过“用、售、租、融”等策略，将砂石、岸线及闲置屋顶等“沉睡资源”转化为真金白银，如湘阴县国有资产总量增加超136亿元。同时，农村集体“三资”通过全域清查与数字化监管实现了“阳光交易”,多地通过清理不规范合同收回大量被侵占的土地与水面资源，直接壮大了村级集体经济。“十四五”期间，湖南省累计盘活国有资产资源资金4244亿元；2025年，湖南省国有资源(资产)有偿使用收入收635.10亿元，较2021年增长128.37%。
吉林省：吉林省的“三资三化”工作通过宏观盘活与微观整治双轮驱动，在化解债务风险与乡村振兴方面取得了显著成效。在宏观政府层面，吉林省大力实施“三资”管理改革，全省资产资源规模大幅增长3.8万亿元。通过高效盘活低效闲置资产高达1108.7亿元，并结合国企改革，吉林成功退出了地方债务重点省份，显著降低了债务风险。同时，地方国企积极探索资产证券化，如长春市城建集团成功发行东北首单“持有型不动产ABS”,打通了资本循环闭环。在基层农村层面，全省以清查“册外地”(账外土地)为突破口，梳理出新增可发包耕地超750万亩。通过推动农村产权线上公开竞价交易，有效遏制了暗箱操作，松原市线上交易金额更是连续四年居全省第一。盘活的集体资金被广泛用于村民分红、养老补贴及乡村基建，切实将沉睡资源转化为推动高质量发展的内生动力。2025年，吉林省国有资源(资产)有偿使用收入为441.0亿元，较2021年增长397.74%。
江苏省：江苏省“三资三化”工作主要聚焦于农村集体“三资”的数字化监管与国有存量资产的盘活运营。在农村集体层面，江苏通过“数字化监管+市场化交易”守住了集体家底。昆山、东台等地搭建智慧监管平台，实现了资金、资产、合同的全流程闭环管理与自动预警。同时，依托农村产权交易平台实行“应进必进”的公开交易，有效提升了资产溢价率，东台市累计交易额近20亿元，溢价率达9.4%。在宏观国有层面，各地市属国企积极推进“资源资产化、资产资本化、资本证券化”改革，通过建立动态台账，加快闲置与低效资产的盘活提质。此外，盐城等地还通过全域土地综合整治，将乡村闲置空间转化为农文旅产业资源。2025年江苏省通过探索运用出租出售、集中运营、注入国企、REITs和ABS等方式深入挖潜盘活资产，全省共清查资产48.8万亿元、取得收益1150亿元。
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