结构转型下的稳增长政策
北京大学国家发展研究院《中国经济观察报告》课题组
摘要
中国经济面临结构转型与周期波动双重挑战：传统增长动能持续减弱，新兴产业接续不足形成结构性矛盾；内需疲软加剧周期波动压力。报告提出“宏观政策+行业政策”协同的稳增长政策框架：短期通过宏观政策稳定总需求，重点防范房地产行业下行引发的系统性风险；行业政策着力破解新旧动能转换瓶颈。财政政策既要稳定建筑业和房地产业，又要强化对新兴产业的财税支持；货币政策应突出结构性导向，定向支持科技创新与中小微企业融资。政策实施需强化预期管理，稳定市场信心。中长期需深化要素市场化改革、健全产权保护制度、扩大高水平开放，激发民营经济活力，培育促进全要素生产率增长的新动能，实现短期风险防控与长期高质量发展的有机统一。
引言
2025年，我国将迎来“十四五”规划收官之年。政府工作报告明确今年的经济增长目标依然为5%左右。如果经济保持稳定增长，我国有望在“十五五”期间实现人均国民收入突破世界银行高收入国家门槛，完成从“中等收入”向“高收入”经济体的历史性跨越。但需清醒认识到，当前经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的深度叠加，宏观形势复杂严峻。为如期达成2035年基本实现社会主义现代化、人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标，我国需有效应对稳增长、促转型、防风险等多重挑战的持续考验。
作为转型经济体，我国经济增速同时承受着产业结构转型的长期压力与经济周期波动引发的短期扰动。以建筑业、房地产业及基建投资为支柱的传统增长模式，在经历二十余年高速发展后呈现动能衰减趋势；而新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药等战略性新兴产业方兴未艾，尚未形成对经济增长的等效替代能力。新旧主导产业更迭期内，部门增长具有天然的非同步性，这是结构转型经济规律的必然体现。传统的逆周期调控政策重点在于调控总需求，但对于产业转型中出现的结构性矛盾影响有限，过度干预甚至可能加剧部门间资源错配风险，降低生产要素配置效率。
2025年以来，在房地产贷款降息、减税、放松限购限贷以及房地产融资协调机制等政策作用下，部分城市今年2月份成交面积同比有明显增长，但一、二线城市整体存销比从“三条红线”政策以来仍在上升，房地产销售压力仍然巨大。中国房地产行业已经结束过去“高杠杆、高负债、高周转”的发展模式，其对宏观经济的贡献度将持续下降。
本报告提出一个“稳增长”的政策框架，强调宏观政策与行业政策的协调配合：宏观政策聚焦总量波动，稳定总需求；行业政策则着力克服结构转型困难，在稳定引发经济波动的主导行业的同时，推动新兴产业的形成和发展。“稳增长”政策框架除总量概念外，还需强化结构视角，政策应对需双管齐下。在“稳增长”的政策框架中增加结构的视角，并非否定总量政策的作用，而是为了提升总量政策的功效。
当前稳定房地产市场的核心目标在于防范其对经济形成进一步拖累风险。从中长期来看，中国稳增长的关键应着力于加速推动新兴产业的形成与规模化发展。如果这一结构性矛盾未能缓解，总量扩张政策很可能仅导致旧产业临时性活跃，难以真正实现“稳增长”政策目标。破解当前经济复苏困局的核心在于构建“传统产业有序转型升级+新兴产业梯度接续发展”的动态平衡体系，这不仅需要货币政策、财政政策、行业政策互相协同，更亟待通过要素市场化改革、产权保护制度完善、科技创新生态培育等深层次制度变革，全面激活微观主体的内生发展动能。
第一部分：当前经济发展的一些特征
一、 经济结构转型与行业波动的内在逻辑
(一)结构转型规律与产业演进特征。
国际经验表明，成熟市场经济体普遍经历“农业部门收缩一工业部门先增后降—服务业部门扩张”的转型路径，其核心驱动力在于部门间技术非均衡进步与人均收入增长驱动的消费升级。工业化国家发展经验表明，当一国从中高收入国家向高收入国家过渡时，制造业增加值占比同时达到峰值，此后服务业将成为经济中的主导产业。我国改革开放以来的经济转型轨迹与此高度吻合：第三产业贡献率自2013年超越第二产业后持续攀升，至2024年已达56.2%(其中批发零售业11.2%、金融业8.2%),显著高于第二产业的38.6%,标志着我国正式进入后工业化结构转型阶段。
这一转型过程往往伴随“中等收入陷阱”的潜在风险。部分国家在人均GDP突破1万美元后，因未能实现新旧动能有效衔接，陷入长期增长停滞。²其挑战主要体现在四个方面：一是传统增长动力衰减，低成本劳动力和资源红利消退后，若未能通过技术创新提升全要素生产率，经济增长可能失速；二是结构性失衡加剧，过早去工业化导致产业单一化，过度依赖资源出口或低端制造业，削弱经济韧性；三是人力资本错配，教育体系滞后于产业升级需求，高技能劳动力供给不足制约生产率提升；四是制度性障碍凸显，法治不完善与行政低效阻碍资源配置优化。这些问题相互交织，可能使结构转型从增长动力转化为系统性风险。
经济结构转型在推动产业升级的同时，也将通过两条路径影响经济发展格局。一方面，制造业占比下降可能引发全要素生产率(TFP)增速放缓，成为长期经济下行的结构性因素。工业化后期，制造业因其显著高于传统服务业的TFP增速和技术进步能力，始终是经济增长的核心动力。但当生产要素持续向低生产率服务业转移时，“鲍莫尔成本病”将形成对整体经济增速的长期制约。³这要求行业政策重点突破服务业效率瓶颈，通过提升教育、医疗等传统服务业生产率，同时培育信息技术、人工智能等高附加值服务业，形成新的增长极。另一方面，制造业收缩可能降低经济开放度。作为主要贸易部门，制造业规模缩减将减弱外贸依存度，虽在特定时期能增强经济韧性，但长期看需警惕开放红利流失。4保持对外开放对获取全球市场、促进技术扩散和优化资源配置仍具战略意义，尤其在高附加值服务领域拓展全球化空间，将成为突破传统贸易模式的关键。
(二)基于房地产与建筑业的宏观调控。
房地产业与建筑业在我国经济结构中始终扮演特殊角色。1990年至2019年，房地产业与建筑业的GDP占比分别从3.5%、4.5%跃升至8.3%、7.0%,成为经济波动的核心驱动力量。根据黄益平等(2024)的投入产出分析显示，关键行业通过产业链传导机制对宏观经济波动产生决定性影响。如图1所示，1991年至2023年间，建筑业与房地产业始终是经济周期的主要驱动力，2008年全球金融危机后这一特征尤为显著。
从增长模式来看，房地产业通过生产端、企业投资端和家庭消费端三个维度对中国经济发展产生深远影响。房地产具有产业链长、关联行业多的特点：在开发环节，既与建筑业形成深度绑定，又依赖制造业提供的钢铁、水泥、玻璃、化工等中间品投入；在销售环节，则联动物流、金融等服务业发展。根据许宪春等(2015)测算，2013年房地产开发投资形成的有效固定资产达6.5万亿元(扣除土地购置费等非资本性支出后),由此产生三重拉动效应——直接创造建筑业增加值1.7万亿元(占该行业总值的43.1%),带动工业部门增加值2.3万亿元(占工业总值的10.7%),并推动第三产业增加值1.3万亿元。叠加房地产行业自身3.3万亿元增加值(占当年GDP的5.9%),全产业链合计贡献GDP达8.7万亿元(占当年GDP的15.3%),对经济增长的贡献率接近30%。⁵房地产业发展还推动地价攀升，贡献了地方政府收入的重要来源。房地产企业与地方政府通过土地抵押获取银行贷款，撬动大量信贷资源，促进了房地产投资和基建投资的快速增长。在家庭消费端，房地产业既提升居民住房消费需求，又通过房价波动的财富效应影响消费行为，形成“房价上涨-财富增加-消费扩张”的正反馈机制。
图1:宏观经济波动与行业驱动的波动
2008年全球金融危机期间，我国通过“四万亿”刺激计划推动基建与房地产逆周期扩张，短期内对冲了工业衰退压力，但也引发双重结构性矛盾：一方面，钢铁、建材等上游行业在政策刺激下形成产能扩张惯性，即便经历供给侧改革，产能利用率仍长期低于国际合理水平；另一方面，房地产行业“高负债、高杠杆、高周转”模式与土地财政深度绑定，导致信贷资源向传统行业过度集中，挤压新兴产业融资空间。这种分化格局的深化使得房地产行业在承担宏观调控职能的同时，系统性风险持续累积，地方政府加大对土地财政的依赖，而新经济部门因动能培育不足难以对冲传统动能衰减。
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