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1.1公共数据相关的政策演进
2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》将大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享作为三方面主要任务之一，要求推进数据资源向社会开放。这是公共数据最早出现在中央政策里，开启了对公共数据的关注与开发。2016年9月国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》聚焦公共数据共享，提出加快政务信息系统互联，并对目录编制、平台对接等作出了实操层面的指引。
2017年2月，中央深改委审议通过《关于推进公共信息资源开放的若干意见》,提出推进公共信息资源开放，促进规模化创新应用。同年5月，国务院办公厅发布《政务信息系统整合共享实施方案》对“促进共享”与“推动开放”分别进行阐述，在数据开放方面要求加快公共数据开放网站建设。该中央政策中同时出现了政务信息、政务数据、公共数据、公共信息资源等不同表述，与数据的共享与开放也尚没有准确的对应关系，但对数据的共享与交换进行了区分，基本可以从中明确数据共享范围在于政务部门内部，数据开放是从政务部门向社会的开放。2018年1月，发改委、网信办、工信部联合开展公共信息资源开放试点工作。
2020年4月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中要求推进政府数据开放，并有针对性地提出促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动。次年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(后称“十四五”规划)要求探索将公共数据服务纳入公共服务体系，提出开展政府数据授权运营试点。自此，“公共数据”与“政府数据”的表述和用法基本确定，而公共
信息、政务信息等用法没有再出现。推进公共数据的开放共享是整体上的目标，而政府数据作为公共数据的重要组成部分，除开放与共享以外，鼓励以授权运营的方式实现其价值的释放。
除政策以外，与数据相关的法律法规也强调了公共数据的应用。2016年11月《中华人民共和国网络安全法》出台，其中专门提及鼓励数据技术发展，促进公共数据资源开放。2021年6月《中华人民共和国数据安全法》要求制定政务数据开放目录，构建开放平台以推进开发利用。
到目前为止，有关公共数据与政务数据等不同表述尚未完全统一或对应。在最新的政策中，《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(后称“数据二十条”)与《数字中国建设整体布局规划》提“公共数据”,聚焦数据的开发利用，而《全国一体化政务大数据体系建设指南》则提“政务数据”,聚焦数据共享。当下在讨论数据开发利用时，更倾向于使用“公共数据”的表述，不仅包含来自政府或公共部门的政务数据，且应将在履行公共管理职责或提供公共服务的过程中收集、产生的企事业单位数据纳入其中。
1.2公共数据开发利用意义
“数据二十条”将数据分为公共数据、企业数据、个人数据三类，分别进行相应的讨论和规定，要求针对公共数据建立确权授权机制、全流程合规与监管体系以及价值收益分享方式等，可见公共数据的重要性正在迅速提升。作为数据要素的核心组成部分，公共数据体量大、类目多、具有高价值，对提升公共治理水平和促进产业发展都有重大推动作用，对公共数据进行开发利用是数字经济发展的必然要求。
公共数据是重要的国家数据资源，蕴藏巨大的经济和社会价值。一方面，公共数据的来源和内容与公共利益高度相关，对公共数据进
行开发利用，对数字政府建设具有重要意义，有利于进一步优化国家公共治理与公共服务；另一方面，公共数据为数据要素市场提供了重要的资源供给，因其产生过程、管理方式、内容特点等区别于其他数据类型，相较而言权属结构更为明晰，最有可能首先通过确权授权及运营、经营实现流通，是数据要素市场培育的关键突破口。
“数据二十条”的新要求为公共数据开发利用指明了方向，尤其是为公共数据授权运营带来了新机遇。通过授权运营的方式引入社会化力量，有利于充分挖掘和释放公共数据的价值，优化产业结构，培育新增长点，促进经济高质量发展。当前，各地方和各行业正加快探索公共数据授权运营并取得了积极进展，但仍然存在瓶颈问题影响公共数据开发利用水平的提升。因此，有必要加快解决各类瓶颈问题，以公共数据价值的充分挖掘与释放，带动全社会数据价值释放。本报告将从公共数据授权运营发展现状出发，梳理各地方实践中存在的问题与面临的挑战，剖析发展痛点，在厘清相关概念、运行逻辑与推进思路的基础上，从机制建设、平台建设、实施路径等方面切入，提出具体的可行方案，并分析当前公共数据的典型应用场景，尝试描摹公共数据授权运营的未来图景。
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