联合国开发署-中国人类发展报告特别版 .pdf

1978年以来,中国取得了突出的发展成就。按照联合国开发计划署的人类发展指数的定义,中国的发展可以概括为从“低人类发展水平”转型成为“高人类发展水平”国家。

通过对比改革开放前夕的中国,我们更能理解中国过去40年所取得的巨大发展成就。从本报告中反复出现的三个主要分析视角来看,1978年的中国具有如下突出特点:成功克服了以农村为主的贫穷发展中国家通常所面临的各种困难;经历了循序渐进且管理得当的转型过程;从自给自足中崛起成为了全球经济的关键参与者。

1978年,中国还是一个非常贫穷的发展中国家。当时的人均国内生产总值(GDP)仅为156美元,是排名世界倒数第十五的国家。据世界银行全球低收入国家贫困线统计,在中国9.45亿的人口中,有82%生活在农村地区,其中又有95%为贫困人口。1977年恢复高考时,中国仅有27.3万名学生能够进入大学。1按照人类发展指数,1978年的中国还处于低人类发展水平国家行列。尽管如此,对于中国这样的低收入国家而言,一些社会指标(如预期寿命和识字率)还是相对较高的,这反映出即使在贫穷的农村地区,中国也成功地提供了低成本但具包容性的基本公共服务。1978年,中国还是计划经济,没有私营企业,几乎所有的经济生产、投资和商业以及劳动力流动都由计划机构管理,所有的价格也都是由国家制定。当时,经济产出水平较低,和平均主义的影响导致许多基本生活必需品处于严重短缺状态。1978年,中国基本上是一个自给自足的经济体。1977年,中国在世界贸易中所占份额仅为0.6%,中国的GDP也仅占世界GDP的2.4%。1982年,尽管中国拥有世界22.4%的人口,但外商直接投资只有4.3亿美元,仅占GDP的0.2%。1

1978年以来,中国经济年均实际增长近10%,在世界主要经济体中前所未有,2目前已成为人均GDP达9771美元的中等偏上收入国家。3 至今,中国贫困人口减少了7亿多。1990年至2015年间,中国在包括减贫、普及初等教育、改善营养和卫生、降低孕产妇和婴儿死亡率和艾滋病发病率等方面为全球实现千年发展目标作出了重大贡献。现在,中国每年的大学毕业生达到了800万。中国目前的人类发展指数已达到了0.752,按照联合国开发计划署的分类标准,中国已成为高人类发展水平国家。

尽管与一些市场经济国家相比,中国的国有企业规模仍然很大,但中国超过60%的GDP是由私营部门创造的,其中不乏一些在全球市场上具有强劲竞争力的企业。几乎所有价格都已完全放开,劳动力、金融和土地等要素市场在自由化方面也取得了相当大的进展。人员流动限制正在稳步放宽,而且一直没有阻止中国城市人口的增加,目前中国城市人口已经从1978年的1.71亿人增加到2018年的8.24亿人。4 农村到城市的人口迁移是驱动中国近几十年发展的重要力量。

过去40年的巨大变化极大地增强了人们的自由,使人们的创业精神和个人梦想和抱负得以自由发挥。改革摒弃了平均主义观念,邓小平首先明确提出“ 让一部分人先富起来”的思想被认为是中国释放经济潜力的最快途径。改革初期采取的措施让私人营利活动可接受并被尊重,小型的家庭企业在全国各地兴起。

中国现在已经成为全球经济大国,成为对外投资、开发性金融和援助的来源地,这种情况在中国改革开放之初是外界难以想象的。今天的中国是世界上最大的贸易国,2018年,中国吸收的外商直接投资高达2030亿美元,5仅次于美国。目前,中国的对外直接投资也在国际舞台上发挥着重要作用,2018年的对外投资达980亿美元。6 2018年,中国出境旅游人数为1.47亿人次,成为全球最大的出境旅游客来源国。7

本报告的主题是中国从低人类发展水平向高人类发展水平迈进的成就。本报告对中国改革开放40年来取得的巨大进步进行了追踪和剖析。通过对中国人类发展成就的分析,结合中国改革开放的实践,形成了四个贯穿始终的主题:中国转型模式在变化和连续性方面具有特殊性;对农村和农业发展的高度重视;经济增长在中国人类发展中的中心作用;以及主流发展理念正在向如今“以人民为中心”的发展理念的演进。

自1978年以来的几十年,是变化和连续性的完美结合,激进的改革在短时间内彻底扭转了根深蒂固的政策,瓦解了旧有的观念,数亿人进行流动,使一个基本上自给自足的经济体成为了世界上最大的贸易国,诸如此类特点不胜枚举,但所有这些都发生在一个惊人稳定的政治和政策环境中。中国共产党领导国家的能力令人瞩目,它在这一时期引导国家找到了正确的激励措施和政策,包括进行必要的控制,并使各级政府组成的庞大国家行政机构能够在新政策发布之后执行这些政策。对于变化和连续性的研究涉及本报告的中心观点之一:中国作为一个转型经济体所拥有的经验是比较独特的。中国从计划经济向市场经济的转型经历,与其他国家有许多相似之处。但是,中国的情况突出表现在其改革变化是在稳定的政治框架中持续进行的。

中国的经济转型是引人注目的。与大部分传统计划经济体相比,中国在改革之初的经济发展水平要低得多。1978年中国的人均GDP只有156美元,不足当年苏联3230美元的5%。1中国在1978年的相对落后局面使其快速进行改革变得更加容易,特别是在关键的早期。相对而言,来自那些认为自己会受到改革伤害的利益集团的阻力较小。与以计划经济工业基地和工人为经济社会核心的转型国家不同,中国改革开始时,农村人口众多,截止1978年,农村人口的生产潜力已经被抑制了20年,这些农村人口是一支充满活力的力量,它为中国经济和改革进程在最初几年给予了重大推动,也为随后的进一步改革奠定了基础。

在这些改革变化中,中国的政治转型与大多数转型国家完全不同,其转型的核心原则是保持连续性。在几乎所有其他国家,共产党的领导作用在转型初期就已经被削弱了。中国在政治治理方面进行了许多改革,包括对国家和地方政府及其相互关系进行了重大调整,以及国家在中国经济和人民生活中的作用均发生了深刻的变化。然而,这些变化和中国的经济转型都是由中国共产党发起和管理的,而中国共产党的政治主导地位是一直保持不变的。要了解中国在过去40年中是如何取得如此显著进步的,我们就必须明白,中国共产党在规划中国的道路和管理中国的发展进程方面发挥了核心作用。1大多数中国学者认为,这是中国取得这些成就的重要决定因素:因为稳定的政治环境和决策的连续性,使领导层能够专注于发展。

在改革和快速增长时期,中国制定政策的第二个显著特点是,即使在决策最高优先事项是经济快速增长和工业化的时候,也能不断认识到中国农村人口众多的重要性,以及人们对改善他们生活的一致关注程度。这使得中国的城市化进程比其他国家更为平衡。

对大多数发展中国家来说,经济发展等同于城市化和工业化。城市工业社会被视为现代社会,农村农业社会被视为落后社会,投资主要集中在城市发展上。虽然城市化和工业化进程确实是经济发展和现代化的核心部分,但如何在这一进程中使农村人口获益是人类发展的一个核心挑战。在任何发展中国家和转型经济体中,农村人口仍然占据相当大的比重,因此农村人口不应被发展舍弃,而应成为发展的重要参与者。

中国的改革进程首先在农村实现,始于一小群玉米农户所采取的行动,这些农户生活在中国较贫困地区之一―安徽省小岗村。他们迅速实施的所谓“家庭联产承包责任制”(见案例研究3.1)颠覆了20年来高度平均主义的农业集体化管理制度,废除了以前把全部产出交给集体的做1 目前有很多书都从这一方面对于中国政治进行描述。例如,见S.Guo,《中国政治与政府:权力、意识形态和组织(第2 版》,劳特利奇出版社,2019 年)。法,改为以合同为基础的管理制度,允许农民保留或出售他们的一部分收成,作为他们自己的收入。这样的结果非常显著,第一年的收成超过了前几年的收成总和,这种新的制度在中国迅速蔓延,中国农村人口生活水平迅速和持续得到改善。1978-1985年,农村居民实际人均收入年均增长了15.2%。2

生产力的提高,加上收入的上升,也产生了相当多的农村剩余劳动力,刺激了其他的创业活动。当时,中国的政策制定者和地方官员在农村地区建立了“乡镇企业”(见案例研究3.2),即小型劳动密集型制造业,允许农民“离开农业,但不离开家乡”。上世纪80年代,乡镇企业成为农村人口的主要收入来源,使中国比许多发展中国家更加平衡地向城市化迈进。仅仅在1984年,也即改革开始几年后,中国开始放松对国内人口流动的控制,允许农村农民在城市寻找更好的收入来源。

中国的整个扶贫工作都以农村贫困人口为目标,采取了一系列计划,并以生计、绿色生产、普惠金融、教育等为重点。如第四章所述,城乡之间仍有很大的发展差距。二元社会经济在中国一直是一个长期存在的现象,而且还远未得到解决。同时,这种城乡差距是发展中国家的普遍现象,可以说中国在解决城乡差距方面做的努力比大多数国家都多。这似乎有些矛盾,但各省的人类发展指数数据(第1章)显示在改革开始时,最落后偏远地区的人类发展指数上升最大,这表明减贫效果是好的,且具有高度包容性。

我们分析得出的第三个贯穿性主题是,经济增长在中国人类发展中具有中心作用。经济增长一直是推动上述人类发展取得显著进步的动力。将中国与人类发展指数数据库中的其他124个国家相比,我们可以发现,1980-2000年期间,中国人类发展指数排名提高,这主要是由于中国人均国民总收入增加所致。在这一期间,卫生和教育指标有所改善,但与其他发展中国家相比却没有明显提高。相对薄弱的卫生和教育发展主要集中在农村地区,欠发达地区以及缺乏自主发展能力的低收入家庭。不过,部分原因还在于这些分项指数的排名从一开始就比较高。

政府对经济建设和增长的重视从各个角度来看都是合理的,包括人类发展,特别是在改革初期。迅速经济增长,以结束短缺和减少贫穷是当时的最高优先事项,而且也得益于早期建立的人力资本基础。这种增长对人类发展成就作出了直接贡献,切实改善了亿万中国人民的福祉。间接贡献也很大。政府花了数年时间才创建和建立起新的农村公共服务,以此取代改革前的集体管理单位,但农村家庭收入的迅速增加,直接使农村家庭在营养、家庭购买药品和文化教育材料方面的能力得到显著改善。此外,尽管政府在后期制定预算时,优先向促进增长的基础设施和工业进行投资,而非社会服务,但就绝对投资数额而言,政府在公共服务方面的支出增长幅度还是很大的,不过这仅仅是因为可用的财政资源增长了很多而已。改革开放的另一个间接贡献是获得了一系列新的、广泛的、促进中国人民福祉的先进思想、产品和技术,这些思想、产品和技术往往来自国外,特别是在开放初期。同时,它们对缺乏竞争力的中国生产商及其劳动力可能产生的破坏性影响也得到了承认,并得到了有效管理,所有这些都对人类的全面发展形成了支持。

此外,从人类发展的角度来看,最重要的是这种增长的包容性。如上所述,第一波增长的大部分集中在贫困现象十分普遍的农村地区,进行了农业改革,促进了农村小规模工业的发展。地方发展创新的成功,为中国全面改革提供了许多有益的经验,财政收入的扩大也为国家宏观调控提供了经济基础。

最后一个要点是,中国的发展观正在演变为今天“ 以人民为中心”的发展思想。尽管中国的人类发展取得了重大和积极的成就,但改革时期头20年,对经济增长的过分强调也对人类发展产生了一些负面影响。越来越明显的是,单靠经济增长不一定或自然地带来社会发展、公平正义和社会凝聚力。

为了响应中央政策的鼓励,许多政府官员,特别是地方政府官员,形成了以经济增长为中心的发展观。教育和卫生往往被认为是投资回报缓慢的领域。环境破坏的代价也被认为是遥远未来之事。2001年12月中国加入世界贸易组织(WTO)后,中国依靠的是低成本、有竞争力的出口导向型制造业增长模式,但是所面临的问题却更加明显:基于资源浪费、环境污染和生态破坏的经济增长模式,加上工人长期低薪,导致国内需求疲软。

到2002年,中国的发展战略开始向更加平衡的方式转变。为了应对新的挑战,中央制定了一系列新的政策,也在发展理念上进行了调整,为新的征程提供了论据和支持。实践证明,把这种战略转变植根于观念框架,能够有效帮助教育和动员各级党政官员,以了解迅速变化的政策环境,并提醒各级党政机关注意工作中可能发生的变化。随着发展理念的演变,用于评价中央和地方政府官员政绩的考核指标也发生了重大变化,从对GDP增长的压倒性优先考虑地位转变成了一套更广泛的考核标准。

概括地说,中国的发展理念经历了三个阶段。在第一阶段,也即1978年至2002年期间,如上文所述,经济建设和增长是压倒一切的优先事项。当时,虽然也将社会发展纳入了政策制定的范畴,但它是由经济发展驱动的,而且与经济发展一样,也往往采用的是市场方法。虽然有时也会讨论环境问题,但它在优先事项的排位中仍然较低。

第二阶段(2002-2012年)转向“以人为本、全面协调和可持续发展理念”。1这绝不是对经济建设优先次序的逆转。然而,它却反映出了一种明确的认识,即社会公平正义和环境可持续性不会因增长而自动实现,因此需要采取具体措施来实现这些目标。当时在教育、保健、社会援助和其他方面曾经提出了许多重要的社会倡议,旨在纠正经济快速增长期间出现的一些不平等和制约因素。这一时期还扩大了减贫努力,目的是照顾20年来没有充分受益于增长的人口群体。自2012年以来,习主席提出全国推行“新发展理念”。经济增长仍然是一个关键目标,但新理念明确要求建立一种可持续、平衡和协调的增长模式,并认识到改革开放初期数十年的两位数增长率已无法实现或不再可取。它包括环境可持续性、个人消费而不是投资作为增长的主要驱动力、通过创新和教育而不是调动越来越多的投入来提高生产力、向新的领域升级,并大力强调确保所有中国公民获得优质公共服务。这一理念比以往任何时候都更加明确地把促进人类发展的变革,即具体改善人民生活作为其议程的中心,而不是为了增长而增长。例如,以2020年全面建成小康社会为目标,实施的大型扶贫计划,把2020年消除农村极端贫困作为国家重点目标,不仅以贫困户脱贫为定向扶贫目标,还在中国农村最贫困地区进行更深层次的环境转变。

实现全面可持续发展的道路仍然漫长而曲折。中国人类发展仍然面临着一系列挑战,其中一些挑战对实现更高质量、更加公平、更可持续的人类发展水平可能成为制约因素。本报告着重讨论了诸如收入分配、日益增长的民众期望和社会需求下的公共服务提供、建设符合当前发展阶段的经济增长新动能、以及环境保护等方面的挑战。

尽管已有很多举措来改善不平等,但这一问题仍然突出。最近的研究表明,虽然收入不平等情况似乎已经趋于平稳,但自新世纪初以来,中国的财富分配差距一直在扩大。而且,收入不平等和财富不平等问题已变得更加相互关联和相互作用。与此同时,还存在着巨大的地区间和城乡间发展差距。东部沿海省市因具备贸易和投资的区位优势而发展更快,中西部的内陆省份则相对落后。东北作为计划经济时代的重工业基地,也面临着巨大的发展障碍。在很多地区,城乡差距也存在扩大趋势。在经过改革开放初期农村居民收入的迅速增长后,农村特别是贫困地区持续强劲增长的机会开始减少。

随着中国产业结构调整,寻求更可持续的增长动力和更高的效率水平,以及新一轮科学革命和工业革命的到来,传统产业的从业人员在就业机会和收入方面将会受到巨大影响。加之中国经济增长放缓,政府确定新的发展重点,将收入再分配问题置于中心位置。不仅事关提高居民收入占国民收入比重的问题,而且事关如何改善群体间分配收入以减少不平等现象,促进社会各阶层人类发展的问题。尽管中国公共服务体系取得了显著成就,但公共服务供给既有总量的不足,也有结构的矛盾,更有提高供给质量的压力。公共服务资源配置不均衡,加剧了公共服务的城乡、区域和群体差距,与人民群众对公共服务的美好需要相比仍然存在较大差距。这些不平衡不符合公共服务均等化的初衷,并制约了人类发展水平的进一步提高。最后,在消除贫困方面,中国政府也面临如何将扶贫纳入社会保障体系并使之常态化的挑战。

其次,还须考虑经济快速增长带来的环境问题及其对人类发展的影响。中国在过去40年中所经历的变化在大多数国家通常要花费一个世纪或更长的时间。因此,中国面临的环境问题的急迫性及其长期不利影响的程度,也是非同寻常的。与此同时,中国也很快认识到了这一问题,并迅速接受了对以环境可持续性为核心目标的新发展理念,而这正是应对环境挑战的关键所在。环境问题对中国本身、整个地区乃至世界而言,都是制约人类发展和经济发展的因素。

上世纪80年代和90年代,中国经济快速增长的主要引擎是基于粗放而非集约模式的制造业。环境污染和生态破坏会影响GDP,全国环境形势严峻。1995年环境污染造成的损失占中国GDP的7.7%,1999年更高达GDP的9.7%。中国环境状况公报显示,主要河流有机污染普遍,主要湖泊富营养化情况严重,近岸海域海水污染也很严重。

2003年,节能减排首次作为约束性指标1纳入国家五年经济社会发展规划,包括森林覆盖率、城市建成区绿化率、污染物排放总量减少等预期量化指标。从那开始,所有五年计划都包括了六项约束性指标和两项预期性指标。在此期间,政府也加快了生态环境监测体系的完善工作。2009年11月,在哥本哈根气候变化减缓谈判的预期下,中国国务院宣布了到2020年将经济碳排放强度降低40-45%(与2005年的水平相比)的目标,并呼吁将这一目标纳入国内中长期政策计划。

2012年是政府环境愿景的一个转折点。以“创新,协调,绿色,开放,共享“为中心的新发展理念逐渐替代了以快速的经济增长为中心的发展框架。对环境保护的重视程度首次大大提高,政府明确表示愿意减缓增长,以支持环境可持续性。政府现在的环境保护战略是预防为主,预防与治理相结合,通过技术创新和供给侧结构性改革节约资源,其中包括采取严格的耕地和水资源保护制度,制定节能减排的强制性指标,开发利用新能源和可再生资源。事实上,中国共产党和其领导的政府已经把减少污染作为消除农村极端贫困的一个核心目标,这是1 计划包括相关政府组织必须达到的“约束性目标”和作为其活动指导方针但未严格执行的“预期性”目标。中国共产党和其领导的政府在未来几年要打赢的两场“大战”,也是实现全面小康社会目标的一部分。

本报告最后提出了一系列支持中国应对这些挑战的建议。在过去40年取得显著成就后,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。弥补发展水平与人民日益增长的美好生活需要之间的差距,是中国面临的关键挑战。这些建议基于中国自身的新发展环境和理念,以及经济、社会和人类发展重点,并与《2030年全球可持续发展议程》和当今全球范围内普遍接受的人类发展理念保持一致。最后,这些建议还有助于为迈向全面人类发展而制定发展目标和相应的政策工具。我们的建议如下:

  1. 营造更加绿色、更加和谐、更可持续的生态环境。加大污染防治力度,健全保护环境体系,促进可持续生态发展并遏制气候变化。特别重要的是,必须进一步完善环境管理体系,既要发挥中央政府的权威,更要注重调动基层政府参与环境治理的积极性。大力支持水电、风电、光伏发电、氢能等清洁能源发展。调整价格和监管政策,平衡日益增长的清洁能源需求和供给。提高全民环保意识。
  2. 提供更加充足、更加均衡、更高质量的公共服务。实现公共服务从数量向质量、从规模向结构、从“有没有”向“好不好”的转变,从“保基本兜底服务”向“全生命周期服务”转型。建立多元化的健康养老服务体系,满足老龄人口多层次、多样化的需求。建立协调统一的公共服务体系,向人民群众提供高质量的公共服务,保障公共服务资金需求。
  3. 构建更常态化、更多元化、更具长效性的减贫机制。加大教育扶贫力度,增强扶贫内生动力。政府工作重点应该从“输血”转为“造血”。进一步把贫困人口纳入社会保障体系,提高农村居民社会保障水平,提高救济标准,确保救济款项按时发放。加快建立统一的城乡居民医保制度。建立全社会共同参与的扶贫机制,鼓励企业和社会组织参与扶贫,帮助贫困人口脱贫。
  4. 实现更高质量、更可持续、更有活力的经济发展。充分调动政府、市场和社会的力量,加大多样化、高质量的产品和服务供给,满足人民多层次的消费需求。进一步改革财税政策和社保体制,促进国民收入公平分配,提高家庭收入和消费能力。通过改革消除妨碍消费自由的市场扭曲问题。
  5. 提升政府在民生和社会领域的治理能力。树立“以人民为中心”的发展导向,充分尊重和发挥基层政府在民生公共服务中的主体地位。弱化GDP导向,构建科学的绩效指标体系,突出经济活力、创新效率、民生改善和可持续发展等指标。更加注重市场机制的运用,平衡好技术理性和价值理性,解决好道德伦理风险和法律法规风险,让数字创新更多地惠及全社会。


中国人类发展报告特别版

 

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