执行摘要
“以循环经济促进高质量发展”专题政策研究是中国环境与发展国际合作委员会(CCICED,以下简称“国合会”)支持的“可持续生产与消费”课题下设专题之一，旨在通过国际最佳实践分析、中外政策比较评估，并以纺织和化学品行业为案例进行具体分析，识别可实现高质量发展、资源高效利用和包容性循环经济转型的关键路径。
目前，全球经济体系仍以线性模式为主，导致资源开采、温室气体排放和环境恶化这三大全球危机加剧，并达到不可持续的高水平。在此背景下，为实现经济增长与资源消耗脱钩的目标，“循环经济”在全球范围内都受到广泛关注和肯定，包括中国和德国在内，已有超过75个国家制定了与循环经济发展相关的战略和路线图，并建立了区域性联盟。
中国是全球主要的制造中心和原材料消费大国，其在向循环经济转型中的作用至关重要。中国的循环经济发展理念与《中华人民共和国宪法》中的“生态文明”概念相一致，即经济增长不应以环境退化为代价。此外，支持这一理念的一系列国家法律已出台，循环经济已被纳入高层政策，包括《“十四五”循环经济发展规划》。在国内层面，中国实施的循环经济政策与国家长期经济发展战略高度契合。目前，在回收基础设施建设、数字化应用和资源效率提升等方面，中国均取得了显著进展。例如，2024年，中国的资源回收行业规模达到4.01亿吨，产值突破1.33万亿元，涉及企业数量超过26万家。在国际层面，中国的循环经济政策对全球供应链产生了重大影响。因此，推动中国循环经济高质量发展具有深远的区域性和全球性意义，为全球可持续发展、提升国家竞争力和增强国际领导力提供了可行路径。
欧盟(EU)是欧洲循环经济发展的主要推动力。过去十年间，循环经济已成为欧盟更广泛可持续性战略和工业战略的核心组成部分，欧盟出台的《欧洲绿色协议》《循环经济行动计划》和《清洁工业协议》等文件均强调循环经济是未来经济竞争力和气候中和的关键。为实现这些政策目标，欧盟已推出一系列横向层面和行业特定的立法举措，包括《可持续产品生态设计法规》(ESPR)。在德国，《国家循环经济战略》(NCES)以到2045年显著减少初级原材料消耗为总体目标，并提出了提高二次原材料总占比、增强原材料主权和供应安全，以及防止浪费等一系列雄心勃勃的目标。
然而，从全球范围来看，循环经济仍处于初级阶段，仅有6.9%的物质流实现了循环利用。各国在发展循环经济方面的努力往往呈现出碎片化的状态，而且面临资金不足、缺乏具有约束力的目标等问题。与此同时，社会公平、公正转型和全球协调等关键问题仍未得到充分解决。推动循环经济高质量发展，需要建立强有力的治理框架，并实施有针对性的政策干预，以确保线性模式与循环经济模式之间实现公平竞争，同时将环境成本内部化。德国和中国的循环经济政策具有推动结构性变革、减少原生材料使用量、实现材料循环闭合以及增强循环系统竞争力的潜力。然而，在国际价值链的框架下，要发展一个惠及所有人且尊重地球生态系统的高质量循环经济模式，需要强大的全球合作伙伴关系和具有约束力的承诺，。
纺织行业中，快时尚模式持续助推过度消费现象，并促使低品质服装大量生产。同时，有害物质的存在阻碍了纺织品再利用与回收进程，消费者参与循环纺织品发展的意愿仍然不足。在欧盟和中国，技术限制(如可回收性缺失、分拣与回收技术及基础设施不完善)正延缓行业转型进程。一些颇具前景的技术，例如合成纤维解聚回收技术以及自动化分拣基础设施，目前仍处于研发阶段，尚未实现规模化应用。此外，政策框架碎片化、供应链不完善、财政激励措施不足以及全价值链数字化缺失，共同构成了行业系统性发展的障碍。
化学工业作为德国和中国的重要经济部门，目前仍高度依赖化石资源。因此，如何实现原料来源多元化，以支持向非化石和可持续替代品的转型，成为一个关键的战略问题。其核心挑战在于，如何在废物等级体系中有效整合化学回收、碳捕集利用与储存以及生物基材料应用等策略。化学工业的系统性转型需要基于对环境与经济影响、潜在风险及未来市场发展的全面评估，合理组合运用创新方法。从环境角度而言，应优先支持并推动废物预防、减量化、再利用及机械回收等措施的实施。
建议
以下是对支持中国及全球范围内大规模发展循环经济的一系列总体政策建议的总结。这些政策建议旨在为中国政府在制定“十五五”规划以及修订《中华人民共和国循环经济促进法》时提供参考，在第六章中有更详细的阐述。建议特别强调了在中德环境伙伴关系框架下，中德两国在循环经济范畴可进一步推进的双边合作领域。
建议一：“十五五”期间，以高质量发展和“双碳”战略为指导，深化循环经济发展的顶层设计并推动其有效实施。一是建议在“十五五”规划中设立“循环发展”总目标，将“提高资源产出率、提升再生材料占比、提高再生资源回收利用率”等具体指标纳入其中。例如，率先在消费品领域(如纺织品、电子消费品、家用电器等)和影响广泛的行业(例如建筑、汽车、电池等)设定量化指标，并逐步考虑采用强制性或约束性指标，包括一次原材料消耗量、循环再生材料使用比例、废弃物产生率，以及使用更安全的高质量再生材料等。同时，在“十五五”规划中明确相关的社会经济指标，如循环经济技术和产业的投资额、国民生产总值中循环经济产业的占比、循环经济产业的就业人数等。二是深化和扩大“无废城市”和“废旧物资循环利用体系重点建设城市”试点，推动固体废物管理与循环经济工作的协同。选择典型城市，开展循环经济基础设施集成示范和现代化、自动化、智能化分拣系统应用示范，如研究废旧纺织品分类回收可持续模式、完善废旧家电收集体系。同时，开展针对废旧纺织品、废旧电子产品、废旧电池等废弃原材料供应的国家采购试点。三是在《中华人民共和国生态环境法典》的框架下，加快《中华人民共和国循环经济促进法》修订进度，扩大生产者责任延伸制度试点，进一步加强生态设计、强制使用再生材料等基本管理制度，包括明确区分实现再生目标的不同再生选项。这将为全面推进和实施高质量循环经济提供法律基础。四是将循环经济发展与“双碳”目标相联系，并将循环经济措施纳入中国的国家减排目标。加快健全固体废物资源化利用的碳减排方法学、排放因子研究、核算标准和市场交易机制，建立固体废物资源化减排模型，评估减排贡献量，结合“无废城市”建设，统筹建立“双碳”评价考核制度。五是开展基于循环经济的国家核证自愿减排量(CCER)方法学研究，推动中国碳交易市场的发展，识别显著减排潜力大、额外性好的大宗工业固体废物、低值可回收物等固体废物，优先开发CCER方法学，助推提升循环经济市场竞争力，并与欧盟的碳定价机制(如碳边境调节机制)相结合。六是设立中央循环经济领导小组，中央财政设立固体废物综合治理专项资金，加强循环经济发展与经济、工业、能源、环境、气候等各方面的协同。
建议二：结合废弃物分级原则，积极推动重点行业的高质量循环经济转型，培育经济增长新引擎，实现经济增长和绿色低碳发展的协同增效。一是推动重点产业在绿色转型中与循环经济深度融合。在传统高耗能产业(如钢铁、水泥、化工)中推动资源再生利用与能效提升协同改造，如大力推进化工行业循环经济产业链绿色制造。同时，在新兴产业(如新能源、半导体)中提前布局再生资源利用体系。二是基于循环经济原则，鼓励并支持高质量、高性能、高价值循环再造产品(如“纤维到纤维”*瓶到瓶*化学品到化学品”等)和商业模式的发展，包括替换、再利用、再填充、翻新、再制造、再利用和循环等环节；并且根据不同循环技术的环境影响和经济评价建立分类分级制度，探索适合国情的“原级循环经济”发展道路，并逐步扩大试点示范范围。三是搭建以企业为核心的政府、高校、科研机构、企业联合的循环经济研发平台和人才培养体系，大力发展原级循环再生材料、去化石基材料和工艺革新技术研究，推动化工原材料、纺织产品等的“原级循环”再造；同时，加快加大循环经济技术人员培养，并确保人才培养遵循性别平等原则。四是加快构建“生态设计—再制造—再生原材料—产品使用服务(如再利用、维护、修补)一收集回收一循环再造”产业链，加大技术和机制创新，促进循环经济产业链的发展和延伸。五是通过“无废企业”“无废集团”“无废园区”和“大宗固废综合利用示范园区、企业”等示范建设，积极培育循环经济产业龙头企业，扩大循环经济产业规模，形成规模效应，降低再生产品成本，提高市场竞争力。六是针对大宗工业废物提高资源化和治理专项投入，加快开展再生技术研发和应用示范，鼓励工业废物产业者、资源化技术拥有者、地方政府的强强联手和合作。七是通过需求侧引导和管理，加大和加快再生原材料或者再生产品需求市场的培育。例如，设立循环产品标签和补贴机制，鼓励和指导消费者选择更具循环性的产品；引导公共机构践行绿色采购，优先采购带有资源再生标识和具有更高循环性的产品等。八是加快数字技术与循环经济的融合，建立基于原材料和全产业链的数字化材料/产品溯源体系。例如，深入总结电池护照的经验，并逐步推广到其他行业或产品(如纺织品、建筑材料等)。同时，针对数据安全、数据质量、数据可信度、隐私保护、数据共享等数据问题，开展基于区块链的数据管理与共享技术研究和应用示范。
建议三：在国家和地方层面加快建立循环经济技术产品标准体系。一是加快研究并建立循环产品的设计和生产标准，对产品的耐用性、可修复性、可循环性、再生原材料质量要求及使用比例等作出明确规定。二是加快研究并建立循环再生原材料、循环产品的性能质量标准。三是加快研究并建立循环再生材料和产品的分析检测标准、评级标准，引入“循环”标签/标识，提高市场信息透明度，引导和鼓励消费者选购高质量循环产品。四是加快研究并建立健全评估认证体系，确保市场监督严格到位，包括但不限于评估方法、认证标准，以及第三方检测和认证机构的建立与监管。五是加快研究和建立基于原材料、化学品的产品数据库。
建议四：加快绿色金融和融资机制创新，支持建立循环经济商业模式。一是开发专项融资工具(如循环经济转型债券),为循环经济商业模式的建立提供优惠融资。二是通过税收激励、定向补贴等支持性经济激励机制，提高循环经济企业的市场竞争力。例如，针对化石基原材料替代、回收原材料利用比例提高、再制造产品等措施提供专项经济激励支持。三是利用碳市场支持循环经济项目，促进降碳减污扩绿增长协同发展。四是加大绿色债券、绿色贷款服务于资源循环项目的力度，建立《绿色金融支持循环经济分类目录》,明确“绿色金融”框架下的循环经济项目分类标准，建立基于循环利用效果、碳减排效果、资源效率提升效果的项目融资绩效评估方法和体系，鼓励开展“绿色+循环”金融创新实践。
建议五：加强国际交流，推动全球循环经济发展与绿色低碳转型。一是加强国内循环产品认证标准与国际标准(如欧盟标准)的对标和互认。二是探索全球废旧物资贸易实现形式，并根据《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(以下简称《巴塞尔公约》)和《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》(以下简称《鹿特丹公约》)等多边环境协议建立严格的管控标准，避免有害化学品和废弃物非法贸易。三是积极参与并推动国际进程中的循环经济议题，例如，中德两国应与其他国家共同积极推动G20资源效率对话工作计划，确保循环经济在G20的未来议程中保留重要位置；并借助联合国环境大会(UNEA)的支持，建立旨在减少全球原生材料消耗且确保循环经济公正转型的国际进程，共同推动全球塑料公约谈判，促进塑料循环经济双边和多边合作，将塑料循环经济作为治理塑料污染的关键手段。四是将循环经济纳入“一带一路”等国际合作框架。与共建国家构建跨境再生资源标准与监管体系，推动国际绿色资源流通；推动绿色产业园区建设，传播中国“无废城市”等成功经验。五是积极开展循环经济二轨对话交流，并积极创造1.5轨乃至一轨对话机会。通过双边或多边对话交流，解疑释惑、增强互信和理解，共同推动全球循环经济和气候变化多边进程。例如，中国和德国持续在“中德循环经济和资源效率对话”和“中德循环经济伙伴”框架下深化合作，加强中德环境伙伴关系双边合作，并在企业和政策层面深入交流循环经济实践，促进制定行业的循环经济路线图。建议中欧加强国际贸易相关对话，深入讨论碳边境调节机制(CBAM)、生产者责任延伸制度(EPR)等措施对发展循环经济的影响，以及中国应采取的应对措施。
本文来自知之小站
报告已上传百度网盘群，限时15元即可入群及获得1年期更新
（如无法加入或其他事宜可联系zzxz_88@163.com）
