摘 要
由人类活动导致的全球变暖正以前所未有的速度加快，世界各地极端天气和灾害频现，加速和加强应对全球气候变化的行动已经迫在眉睫。尽管国际社会在应对气候变化问题上已达成共识，然而各国减缓气候变化的行动却与温控目标不相符，全球气候雄心目标差距已经成为国际社会关注的热点。
城市是低碳转型的主战场，城市低碳转型的成功与否将决定国家自主贡献目标能否实现。为应对气候变化，促进低碳转型发展，我国于2010年启动了低碳城市试点建设工作，鼓励试点城市自主探索低碳发展路径，明确碳排放达峰目标。回顾目前对低碳城市试点政策成效的讨论，学术研究大多将试点政策视为“黑箱”处置，官方评估更侧重政策叙事，均未能就低碳试点城市的规划目标完成情况做出全面体检。本报告聚焦低碳城市试点碳减排的目标-行动差距，量化试点城市的碳排放实际轨迹与最初规划目标的偏离程度，分析试点城市目标-行动差距对国家自主贡献目标的影响，探讨站在现实时点上通过亡羊补牢对缩小试点城市目标-行动差距的作用，以弥补这一研究空白。
截至2023年，94%的试点城市尚未碳达峰，仅4个试点城市实现碳达峰规划目标。按此趋势发展，全部试点城市加总的碳排放达峰时间将比规划目标推迟9年，峰值差距约4亿吨，该目标-行动差距若推及其他城市，或致全国碳排放峰值比预期峰值目标高出至少10%。究其原因，既有城市低碳转型动力不足和转型过程中利益冲突的内生因素，也有上级政府激励和约束不足的外部因素。立足当前，亡羊补牢能使达峰时间的差距缩小至5年，峰值的差距缩减35%。
低碳城市试点的碳达峰目标-行动差距已经带来了明显“后遗症”,前期行动的懈怠，若不通过亡羊补牢措施弥补，将增加后续碳达峰碳中和目标的实现难度。但亡羊补牢也为地方经济社会发展带来巨大挑战，需要内外兼施更加有效的应对措施，内要加速推进碳交易市场扩容与机制优化，外要强化碳排放总量和强度双控制度的执行刚性。唯有通过激励与约束并举、全局与局部协同，才能确保全国碳达峰目标如期实现。
第一章城市是碳减排的主战场
1.1减少全球温室气体排放刻不容缓
近年来，世界各国极端高温频现，干旱洪水等灾害接踵而至。研究表明，由人类活动导致的全球变暖正以前所未有的速度加快(Foster et al,2024)。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯曾在2023年对全球气候变化的速度表示惊叹，并示警“全球变暖时代告终”,接下来步入“全球沸腾时代”。
近日，在第30届联合国气候变化大会(COP30)期间，古特雷斯再次在贝伦发出警告：气候变暖可能会将生态系统推向灾难性的临界点，使数十亿人面临不适宜居住的环境，并加剧对和平与安全的威胁。加速和加强应对全球气候变化的行动已经迫在眉睫。COP30通过了最新的气候行动总体协议《全球动员：团结协作应对气候变化挑战》,呼吁各国加速气候行动主动应对气候变化，启动“全球实施加速器”和“贝伦1.5℃目标”以帮助各国落实其国家自主贡献(NDC)、国家气候行动计划和适应计划。
1.2各国减排行动与目标之间存在差距
根据《巴黎协定》提出的控温目标，到本世纪末，应将全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在2℃之内，并努力将升幅限制在1.5℃以内的目标，同时致力于在本世纪下半叶实现净零排放。
尽管国际社会在应对气候变化问题上已达成共识，然而，各国应对气候变化的行动却与温控目标不相符，全球气候雄心目标差距已经成为国际社会关注的热点。截至2025年10月，125个国家提交或更新了国家自主贡献(NDC)目标，涵盖全球近80%温室气体排放。根据联合国气候变化秘书处(UNFCCC)发布的《国家自主贡献(NDC)综合报告》分析，即使所有国家完全兑现现有的NDC承诺，本世纪末全球温升也将会达到2.3℃至2.5℃,与2℃的温控目标存在巨大差距，1.5℃目标更是遥不可及。
当前，全球应对气候变化仍然面临严峻的挑战，大气中的温室气体含量仍在持续攀升。世界气象组织(WMO)2025年度《温室气体公报》指出，全球大气中的主要温室气体浓度在2024年达到历史新高，其中全球大气二氧化碳年均浓度增幅达3.5ppm,是1957年开展现代观测以来的最大年增量。
1.3城市是碳减排的主战场
城市是全球能源消耗和温室气体排放的最主要贡献者，以全球2%的面积承载着超过全球50%以上的人口，消耗了全球2/3的能源，排放了70%以上的温室气体。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)《第六次评估报告综合报告：气候变化2023》显示，城市贡献了全球温室气体排放的71%~76%(米志付和张浩然，2023)。中国的能源消费和温室气体排放也高度集中于城市。中国城市能源消费占国家能源消费总量的86.9%,超过世界平均水平近18个百分点，贡献了80%以上的碳排放(Cai et al,2025)。可以说，城市是低碳转型的主战场，城市低碳转型的成功与否将决定国家自主贡献目标能否实现。
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