为落实碳达峰碳中和目标特别是习近平主席在2025年9月24日联合国气候变化峰会上作出的新国家自主贡献承诺，在统筹能源安全与区域经济可持续发展的基础上，推动煤炭消费尽早达峰并有序退出，已成为中国能源结构优化与低碳转型的关键举措。当前，全球气候治理体系面临不确定性，部分国家气候政策出现回摆，能源转型进程趋于复杂。在这一背景下，中国坚定推进碳达峰碳中和战略，不仅是履行大国责任、应对全球气候变化的必然选择，更是驱动国内能源体系向绿色、安全、高效方向深刻变革的内在要求。
煤炭三角区作为中国传统能源开发与供应的重要战略区域，涵盖山西省、内蒙古自治区、陕西省和宁夏回族自治区四大资源型省份，是中国煤炭主要产区。该区域能源结构及经济社会发展实现系统性的绿色低碳转型，不仅直接关系中国能源转型及碳达峰碳中和目标的实现，同时在全球应对气候变化进程中具有重要示范作用。本报告聚焦煤炭三角区绿色低碳转型路径及其实践探索，旨在为推动传统能源地区的经济社会可持续发展与区域协同发展提供政策借鉴，同时为全球能源转型贡献中国经验。
一、研究方法与重点
本报告依托研究团队开发的CEAP-CP-3.0模型，结合定量模拟、定性分析与实地调研，系统研究煤炭三角区绿色低碳转型路径。通过现状评估、政策分析和模型情景构建，重点探讨不同转型路径下能源结构优化潜力、产业演进趋势及其对经济社会的系统性影响，力求结论兼具科学性与可操作性。同时，广泛梳理国家与地方政策文件、产业统计资料及国际典型地区转型案例，为研究提供坚实的政策支撑和现实参照。
在项目研究重点方面，研究团队系统梳理了煤炭三角区产业结构、能源结构、经济与社会发展现状，明确其在实现国家“双碳”目标过程中的战略定位与减排责任。在此基础上，聚焦传统能源产业清洁化升级路径与绿色新兴产业的发展方向，提出零碳贸易示范区建设指标与支持地区转型的系统性资金保障机制，并特别关注就业安置、区域的可持续经济发展等公正转型问题，以保障社会经济可持续性。最后，通过国际转型经验的对比与借鉴，研究总结提出适用于煤炭三角区的政策体系与实施路径，为中国传统能源地区低碳转型提供解决方案，并为国家层面优化能源布局和促进区域协同发展提供决策参考。
二、主要发现与结论
本报告在全球与中国能源转型背景下，系统分析煤炭三角区绿色低碳转型的现状、挑战与碳达峰路径，识别产业转型与新兴动能，探索零碳园区建设模式，测算资金需求，并借鉴国际经验提出公正转型政策建议。本报告主要发现与结论如下：
(一)煤炭三角区的能源转型具有重要意义，并面临多重挑战。2024年，该区域煤炭产量达34.5亿吨，占全国总产量的78.6%,约占全球的37.3%;区域碳排放总量占到全球总碳排放的6.4%。与此同时，该区域绿电资源丰富，风电与光伏拥有巨大的装机潜力，风电光伏的总发电潜力可达到全国的25%,具有巨大的绿色低碳发展能力。另一方面，该区域面临平衡好经济增长和能源转型的突出难题，经济发展高度依赖煤基产业，以煤炭开采、煤电和煤化工为核心支柱的煤基产业体系占各地区工业增加值的比重高达15%-35%,在支撑经济增长和保障国家能源安全的同时，也造成对煤炭的“锁定效应”和路径依赖，削弱了产业多元化发展能力，并对区域经济社会可持续性形成制约。同时，煤基产业的高度依赖使煤炭三角区生态环境面临矿区塌陷、水资源紧张、空气污染和固体废物处置等多重挑战。此外，煤基产业零碳技术的研发、示范和应用尚处起步阶段，传统重工业绿色工艺革新与清洁生产技术升级等发展滞后。相比全国其他区域，该区域在面对快速能源转型、产业结构调整、生态环境保护和经济发展压力的时候，具有更大的脆弱性。
(二)在“双碳”目标的引领下，煤炭三角区的化石能源发展需顺应中国能源转型的大趋势，需要设立与减排目标适应的煤炭退出路线图。模型模拟了煤炭三角区的减排路径，经过政策努力，煤炭三角区碳排放达峰时间有望在2026-2029年，峰值碳排放量约为25.1-27亿吨。到2060年，该区域仍可能存在约0.15-2.75亿吨剩余碳排放，需要通过生态碳汇和外部负碳技术等手段进行抵消。通过加快能源结构优化，该区域的原煤产量有望在2026-2027年见顶，随后进入为期3-4年的缓慢下降阶段，年均降幅约1%-2%;碳排放达峰后到2035期间，煤炭三角区年均煤炭生产下降的幅度需要达到2.5-3%,除电力行业外，交通、建筑、钢铁、化工等行业的煤炭消费和排放均需要大幅削减；2035到2060年期间煤炭消费还需要快速下降，届时电力将主要来自风、光等绿色能源，预计2060年剩余煤炭产量约6.8亿吨，在特定领域发挥“兜底保障”和“战略储备”作用。相比全国其他区域，该区域煤炭减量的任务极其艰巨。从行业来看，煤电与煤化工行业是煤炭三角区煤炭消费增长的主要来源，亟需通过技术突破与系统优化，加快重点耗煤行业实现主动减排与深度脱碳。
(三)依托现有产业基础与丰富绿电资源，系统规划区域现有产业深度脱碳和替代产业发展路径。煤炭三角区产业转型的核心在于推动煤基产业有序退出及高碳环节的技术替代与系统优化。短期内，煤电与煤化工仍将占据较大煤炭消费量，但整体已呈现规模增长与绿色转型并重趋势。重点行业将分阶段推进脱碳：2025-2035年开展绿氢、CCUS与氢冶金示范，2035年后实现规模化应用。预计到2060年，CCUS年捕集量达3-5亿吨，绿氢占氢源比例超过90%。绿电发展方面，2030年风电与光伏装机容量预计达5.9亿千瓦，2060年增至21.8亿千瓦，配套储能、智能电网和绿氢设施，实现风光储氢一体化，可再生能源发电占比超过85%,火电逐步转向调峰并与CCUS耦合。研究提出“技术驱动、三产联动”的产业路径，实施“双轨策略”:2025-2035年，重点推进传统产业低碳化改造，逐步降低第二产业能耗占比；2035-2060年，加快产业结构转型升级，推动第三产业占比提升至60%以上，形成“退煤一育新一增值”的良性机制。系统构建以可再生能源、氢基制造业和碳移除集群为支撑的绿色制造业和服务业，实现从“黑色依赖”到“绿色主导”的全面转型。
(四)通过区域协同机制，助力绿电、绿氢等重要绿色生产要素发展，重塑区域新资源禀赋。煤炭三角区拥有丰富的风能和太阳能资源，是国家“沙戈荒”大型风光基地的核心区域，地广人稀、土地成本低，非常适宜大规模建设风光发电项目、储能电站和源网荷储一体化等工程。同时，传统产业升级改造尤其是现代煤化工的建设，“东数西算”等国家级战略的落地，增加了该区域对绿电消纳的需求，也提供了多种技术的应用场景。报告测算区域总体风电、光伏装机潜力可达145亿kW,占全国总可装机潜力的27%,风电、光伏发电潜力为23.7万亿kWh,占全国总潜力的25%。绿氢产业方面，预计到2060年，该区域氢能年需求量将超过4000万吨；伴随绿氢成本持续下降，其年消费量有望达3700万吨，占比超过90%,为煤基产业深度脱碳转型提供关键支撑。绿电、绿氢等绿色要素的发展将重塑区域的资源禀赋，其优化发展也将支持煤炭消费的可持续退出。但在这个过程中，也需要区域协同与政策协调，区域内部强化能源与产业协作，提升电网等基础设施互联互通水平，推进生态环境共保联治，并推动重大改革的系统集成与创新经验的共享；区域间产业有序转移，产业链协同发展，实现产业与碳排放空间的系统优化配置。
(五)以零碳园区和零碳贸易示范区建设为抓手，探索绿色技术、方法标准和政策制度的系统集成。在煤炭三角区169个省级及以上园区中，其中主导产业为资源依赖型产业(煤炭、煤化工、煤电、电力、冶金、化工等)、能源配套装备制造产业的园区占比超过60%(104家);169个园区碳排放总量达6.36亿吨，占区域总排放的约33%,碳强度为1.325吨/万元，其中仅“榆鄂宁”三大煤化工示范区2023年的碳排放达1.74亿吨，占园区排放的27%,碳强度高达3.334吨/万元，远超全国开发区平均水平，降碳任务尤为紧迫。零碳园区的建设已不仅是单一的技术升级和改造，而是涉及可再生能源消纳、引导产业绿色低碳转型、促进产业布局调整、重构能源系统和用能结构、创新体制机制的系统性工程。另一方面，煤炭三角区是中国能源型产品的核心生产地，也是许多产品全生命周期碳足迹的决定性环节。煤炭三角区丰富的绿电资源，以及相关的绿氢、绿醇、绿氨等发展前景，将有利于降低园区内企业的使用外购电力、热力等产生的间接排放，乃至降低上下游供应链、产品使用和废弃等生命周期内的其他间接排放。煤炭三角区加快建设零碳园区、零碳贸易示范区，探索促进零碳产品生产、流通、贸易的绿色技术、标准认证和政策制度，将为全国产业链供应链低碳零碳转型提供重要示范。
(六)未来五年煤炭三角区的转型资金总需求规模大、挑战多，需要充分动员社会资本，加速财政、金融政策工具创新。报告展望到2025-2030年，煤炭三角区煤基产业关键领域的转型与升级(包括火电机组改造、新能源新增投资、退役煤矿生态修复，以及下游煤基产业技术升级)资金需求总规模将达到约1.8万亿元。煤炭三角区各省已初步建立转型金融支持体系，但该区域投融资机制仍存在三方面突出问题：一是资金供需错配，高新技术民企融资难，而部分政府基金因标准严、退出难，导致资金沉淀，出现“企业缺钱、钱等项目”的矛盾；二是政策协同不足，绿色信贷、债券等工具在准入与核算标准上不统一，审批流程复杂，导致金融机构“愿贷不敢贷”、企业“能申不会申”;三是风险分担机制缺失，现有增信与保险体系难以覆盖技术及市场不确定性，政府、金融机构与社会资本之间缺乏合理的风险收益分配机制，制约资本有效进入。煤炭三角区推动绿色低碳转型的关键在于发挥财政转移支付在托底社会成本、弥补财政缺口和防范系统性风险方面的保障作用，同时通过机制创新设立区域性绿色发展基金，激发经营性项目的商业效益，并有效撬动社会资本参与。
(七)强调公正转型，实现民生发展、产业振兴与“双碳”目标协同共进。区域四省的GDP、人均GDP均处于全国中后列，煤炭三角区的绿色低碳转型面临着保经济和减碳的平衡难题，而经济结构单一，对煤基产业的重度依赖，增大了该区域在面对快速能源转型、产业结构调整和经济发展压力等挑战的脆弱性。报告测算了产业升级和结构调整对就业的影响，预计预测煤炭三角区煤炭产业对工业GDP的贡献将从20.3%降至约4%,煤基产业总就业规模(包括直接就业和间接就业)将从2024年约450万人(占区域总就业人口的8%)下降至2060年的50万人(仅占区域当年总就业人口1%)。由于绿氢、绿色交通等新兴产业仍处于培育阶段，短期内其吸纳就业的能力有限，难以完全弥补煤基产业岗位流失。长期来看，到2060年预计新能源领域总就业将从如今的33万人增加至140万人，其中每年约有1400个新增岗位适合女性。必须承认，即便新能源实现大规模发展，也难以完全吸纳煤炭行业遗留的庞大存量就业。受技能转换壁垒制约，区域劳动力市场将长期面临结构性压力。与此同时，产业升级对本地教育与培训体系提出了更高要求，加之中国就业转型规模空前，更凸显了技能重塑与社会保障体系建设的紧迫性与复杂性。
(八)借鉴国际传统能源转型经验，系统推进中国转型政策制定与实施至关重要。政策驱动与市场变化共同构成能源转型的核心动力。结合德国、波兰与英国在能源转型过程中所遭遇的挑战与教训和欧盟在多元化转型路径方面的经验为推进煤炭三角地区转型提供了深刻的启示：成功的转型必须统筹规划明确的退出时序、建立系统的产业与就业支持体系，并将公正性机制全面融入转型全过程。煤炭三角区当前的产业结构相较于国际同期转型地区更为单一，服务业占比显著偏低，面临更高的系统性转型风险。缺乏对地区产业发展与能源转型目标的系统性规划易引发区域经济长期衰退，因此需在国家层面进行统筹设计，制定分阶段退出路径，并配套实施财政、产业与社会保障措施，以有效缓解转型冲击。资金与政策工具创新是推动公正转型落地、实现区域可持续发展的关键支撑。
三、主要政策建议
本报告建议要在全国碳达峰碳中和目标的约束下，坚持能源安全新战略，以政策机制创新统筹区域保供与减排，以产业布局优化促进区域新兴产业发展，以多元资金保障支撑产业接续发展，以构建气候和公正转型治理框架增强区域绿色低碳发展影响力，协同推动能源绿色低碳转型和增强能源安全保障能力。具体政策建议如下：
一是在国家层面制定煤炭三角地区能源转型与区域协调发展战略，设立煤炭三角区绿色低碳转型目标。建议“十五五”能源相关规划中明确提出“煤炭可持续退出”概念，并将其作为落实碳达峰碳中和目标、构建以可再生能源为主体的新型能源体系的重要抓手。同步制定煤炭可持续退出的目标和路线图，以煤炭三角区为示范，探索创新促进煤炭可持续退出的转型路径。
二是创新煤炭三角区区域内和区域间协同机制，推动煤炭三角区协同绿色低碳转型。建议强化区域协同，构建国家与地方联动的能源安全与低碳转型政策框架，统筹产业结构优化、能源安全、生态治理与高质量发展。严格调控煤炭三角区煤基产业规模，推动内部能源、产业与基础设施协同。鼓励与经济发达及毗邻地区建立“转型发展伙伴关系”,重点培育特色农业、生态文旅、数字经济等多元产业，构建“清洁能源+多元产业”格局，助推区域经济绿色可持续发展。同时，依托煤炭三角区绿色能源、区位与产业优势，推动跨区域资源互补与高效整合，形成“能源供给一产业协作一利益共享”机制，助力煤炭三角区高效培育替代产业与新增长动能，最终实现区域互利共赢。
三是将新能源打造为区域新增长极，引领煤炭三角区产业结构优化与新兴产业集群发展。煤炭三角区富集的绿电资源禀赋，为构建清洁高效的产业体系奠定了坚实基础，是推动区域经济高质量发展的重要支撑。以此为契机，应全面加快以新型电力系统建设、氢基产业发展和碳移除技术示范为核心的“新三大建设”,依托技术创新推动低碳零碳技术在煤基行业的融合与应用，系统推进煤炭三角区绿色低碳转型。依托零碳园区建设，在绿电配置、低碳零碳认证与碳核算机制等方面率先突破，培育绿氢、绿钢、绿色化工产品等零碳产业集群。同步推动制度创新，以园区为载体深化电力体制改革，建立碳排放溯源、零碳产品标准与碳资产管理体系。打造零碳贸易示范区，推动煤三角区从“高碳产业聚集地”向“零碳产业高地”转型。通过技术创新与产业协同，催生储能、数字经济和绿色服务业等新业态，提升区域经济韧性与多元化水平，建成具有示范意义的零碳转型发展标杆。
四是完善煤炭三角区多元化资金方案，为煤炭三角区的绿色低碳转型提供资金保障。建议设立面向该区域的绿色发展基金，构建“政府引导、市场运作”的多元化投融资体系。通过财政转移支付设立矿区生态修复、采空区治理和公正转型安置专项资金。创新基金运行机制，推动多层协同与社会参与，突出对低碳、零碳及颠覆性技术创新的支持，尤其向技术型民企倾斜，加速技术规模化应用。建立地方基金容错机制，增强政策灵活性，提升绿色信贷、债券等金融服务能力。广泛撬动社会资本，构建高效多元的投融资体系。
五是建立资源型区域低碳转型的国际交流平台，构建包容性公正转型治理框架，为煤炭三角区提供经验交流并探索区域转型实践经验。传统能源地区公正转型是全球共同挑战，核心难点在于转型对就业的结构性冲击。新兴非煤产业短期内难以对冲煤基产业岗位流失。为应对煤炭三角区就业压力，应重点关注就业跟踪、社区对话和女性就业需求，加快构建稳就业支持体系，精准识别受影响群体，强化差异化技能培训与安置帮扶，实施针对弱势群体的兜底保障，实现岗位转移与收入衔接。同时，深化以中欧为代表的双多边对话，拓展与亚非拉地区的政策互鉴与项目合作，通过把煤炭三角区打造为能源绿色低碳与公正转型的示范区，为全球公正转型提供经验借鉴。
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