关于2035气候行动山西实验室
“2035气候行动山西实验室”是在2024年“绿色低碳转型山西合作平台”的工作基础上成立，由绿色创新发展研究院与山西科城能源环境创新研究院联合发起，是ACTION 2035平台”下的地方合作平台之一。作为绿色低碳转型山西合作平台的秘书处，实验室主要负责支持平台的日常运作及关键议题的研究工作。
关于2035地方气候行动平台
“2035地方气候行动平台”(简称“ACTION 2035平台”)旨在聚焦重点绿色低碳行动在重点地区落实，项目将联合具备行业洞见与气候行动实施能力的区域合作伙伴和技术合作伙伴，利用科学的分析工具，识别分地区分行业重点行动推广的机遇与挑战，研究精细化的行动方案与实施模式，为重点地区提供响应快速和全方位的技术支撑。ACTION 2035平台通过战略合作、信息共享、培训探讨、试点推广，贡献地方“双碳”战略实施；并在此基础上进行整合性研究，提高气候行动雄心。
致 谢
衷心感谢清华大学低碳能源实验室清华-力拓中心杨珊珊执行主任、中国科学院广州能源研究所能源战略与碳资产研究中心王文军研究员，iGDP同事胡敏、杨鹂对本报告提供的重要建议与反馈。感谢iGDP同事包林洁提供的设计排版。由于时间和资源的限制，目前报告未能充分采纳各位专家的每一项宝贵意见，我们将在后续的研究工作中不断修正和完善不足之处。
编 者
绿色创新发展研究院(iGDP):刘雪野山西科城能源环境创新研究院：秦艳
免责声明
本报告内容和观点仅代表作者的个人理解和观点，旨在加强相关领域的讨论交流，不代表支持方、作者所属机构、调研专家学者的立场和观点。本报告内容采用数据和信息均来自公开的信息和渠道，我们力求准确和完整，但难免偶有疏漏，敬请谅解并指正。
引用建议
绿色创新发展研究院，山西科城能源环境创新研究院.(2025).碳排放双控政策基础问答.北京：绿色创新发展研究院.
中国碳排放总量与强度双控政策是实现“双碳”目标的核心政策工具。《iGDP碳排放双控政策基础问答》全面梳理并解读了碳排放双控制度的制度演进、政策体系与实施路径。报告以政策文件为主线，系统总结了碳排放双控政策体系主要内容，包含了从能耗双控向碳控制度转型的背景动因、阶段目标、重点任务及配套机制，并深入解析了国务院、国家发展改革委、生态环境部等部门出台的关键政策文件及其核心内容。
本报告不仅关注碳排放双控政策体系本身涵盖的碳排放统计核算、地区碳预算与碳考核、行业碳预警、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等多维度政策，还关注了与碳市场、绿证交易、自愿减排机制等市场机制衔接的问题。
在政策总结与解读外，本报告还收集了地方层面碳排放双控制度的创新实践。浙江、广州、杭州等地已率先开展碳预算试编制、碳排放数据核算平台建设和项目碳评价试点，形成具有示范意义的地方政策实践。
本报告为政府部门制定政策、企业开展碳管理、研究机构开展政策研究提供了系统化的政策参考与解读框架。国家及地方层面关于碳排放双控相关制度落实的部署工作持续稳步推进。本报告旨在梳理相关制度的背景、最新政策框架、实践研讨动向及团队的研究发现等，内容不代表对政策的官方解读，仅供研究者与实践者交流。iGDP研究团队及零碳录团队将持续跟进各类相关政策动态，并及时更新发布最新问答信息。
什么是碳排放双控？
01
碳排放双控即对碳排放总量和强度进行控制。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。
碳总量控制是应对气候变化领域控制碳排放的重要政策手段，也是确保其它碳排放政策（如碳排放许可、碳排放权交易、行业（产品）碳排放限额标准等）有效实施的基础性制度。碳总量控制目标是将某一区域或行业作为一个系统，要求系统内的排放源排放的温室气体在一定数量范围之内，确保系统内一定时间段的碳排放总量目标的实现。（胡敏，杨，陈美安，2019）
《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024]39号）（以下简称《工作方案》）中提出：碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度，推动碳排放总量稳中有降。
碳排放双控与碳达峰碳中和目标有怎样的关系？
02
碳达峰（peakcarbondioxideemissions）就是指在某一个时点，二氧化碳的排放不再增长达到峰值，之后逐步回落。碳达峰与碳中和一起，简称“双碳”。碳达峰是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点，标志着碳排放与经济发展实现脱钩，达峰目标包括达峰年份和峰值。（国家发展改革委，一图读懂国务院印发2030年前碳达峰行动方案，2021）
碳达峰碳中和是应对气候变化的长期战略目标。碳排放双控是实现碳达峰碳中和目标的重要政策工具和管控手段。通过实施碳排放总量和强度控制，可以有效引导能源结构调整、产业绿色转型等，推动碳排放尽早达峰，并逐步实现碳排放总量的下降，最终达成碳中和目标。
为什么从能源双控制度转到碳排放双控？
03
受能源结构的低碳化调整、化石能源的非能源用途不断扩展等因素影响，我国单位GDP能源消费和碳排放下降幅度差异性初步显现。为了鼓励可再生能源发展，也为新材料、精细化工等战略性新兴产业提供政策空间，我国对能耗双控政策作出调整。2021年12月10日，中央经济工作会议提出“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。随后《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》、《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》等相继出台，明确了实施细则。
2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议指出我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、促进经济社会发展全面绿色转型及实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，有利于科学精准开展评价考核，树立鼓励可再生能源发展、重点控制化石能源消费的鲜明导向；有利于促进绿色低碳先进技术研发应用，因地制宜培育新质生产力；有利于落实国家自主贡献目标，展现我积极应对全球气候变化的负责任大国形象。(国家发展改革委，国家发展改革委有关负责同志就《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》答记者问，2024)
碳排放双控机制相关政策有哪些？
2021年3月13日，国务院发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。
2022年10月16日，党的二十大报告进一步强调完善能源消耗总量和强度调控重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。
2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。会议提出要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。
2024年7月15日，党的二十届三中全会要求建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。
2024年7月30日，国务院印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发[2024]39号）。该方案制定了碳排放双控工作的总体要求、完善碳排放相关规划制度、建立地方碳排放目标评价考核制度、探索重点行业领域碳排放预警管控机制、完善企业节能降碳管理制度、开展固定资产投资项目碳排放评价、加快建立产品碳足迹管理体系、组织实施等内容。
相关政策及内容详见附录一
碳排放双控机制包括哪些重点任务？
05
《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号）明确提出将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，要求建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制。
一是完善碳排放相关规划制度。合理确定五年规划期碳排放目标，并细化制定有关行动方案；同时，完善碳排放双控相关法规制度。
二是建立地方碳排放目标评价考核制度。合理分解碳排放双控指标，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，推动省市两级建立碳排放预算管理制度。
三是探索重点行业领域碳排放预警管控机制。完善重点行业领域碳排放核算机制，常态化开展重点行业领域碳排放形势分析监测和预警。
四是完善企业节能降碳管理制度。健全重点用能和碳排放单位管理制度，发挥全国碳排放权交易、全国温室气体自愿减排交易、绿证交易等市场机制调控作用。
五是开展固定资产投资项目碳排放评价。将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价；制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范。
六是加快建立产品碳足迹管理体系。制定产品碳足迹核算规则标准，加强碳足迹背景数据库建设，建立产品碳标识认证制度。
碳排放双控机制分阶段工作重点是什么？
06
构建碳排放双控制度体系是一项系统工程和长期任务，需根据不同阶段任务要求，统筹有序推进各项重点工作。《工作方案》分三个阶段做出工作部署。
第一阶段是当前至2025年，重点是夯基垒台，着力完善地方、行业、企业、产品碳排放统计核算体系，提升“双碳”相关计量、统计和监测能力，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。
■第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅。“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标；“十五五”时期，细化落实《2030年前碳达峰行动方案》部署，确保2030年前实现碳达峰。在“十五五”期间建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展项目碳排放评价，建立健全产品碳足迹管理体系和碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰目标。
第三阶段是碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，以总量控制为主、强度控制为辅。建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，推动碳排放总量稳中有降。
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